SK브로드밴드 등 방송·통신시장 기업결합 조건부 승인

가격 인상 제한, 채널 격차 해소 등 유료방송시장의 경쟁 촉진

소비자를 위한 신문 | 입력 : 2019/11/11 [18:06]

공정거래위원회(이하 공정위)는 에스케이브로드밴드(이하 SK브로드밴드)와 티브로드 3개사의 합병 및 에스케이텔레콤(이하 SK텔레콤)의 티브로드 노원방송 주식취득 건, 엘지유플러스(이하 LG유플러스)의 씨제이헬로(이하 CJ헬로) 주식 취득 건을 심사한 결과, 방송․통신사업자들이 급변하는 기술․환경변화에 적시에 대응할 수 있도록 해당 기업결합을 승인하되 디지털 및 8VSB 유료방송시장에서의 경쟁 제한 우려를 차단하고 소비자 선택권을 보호하기 위해 다음과 같이 시정조치(이행 기간: 2022. 12. 31.까지)를 부과하기로 했다.


LG유플러스-CJ헬로 건의 경우 8VSB 유료방송시장과 디지털 유료방송시장간 혼합결합에서만 경쟁제한성이 있으나, SK브로드밴드-티브로드 건의 경우 이에 더해 디지털 유료방송시장에서도 경쟁 제한성이 있다고 판단되어, 시정조치에서 일부 차이가 있다.


또한, 공정위는 기업결합 심사과정에서 방송 채널 전송권 거래시장에서 중소 PP(Program Provider, 방송 채널사용사업자) 프로그램사용료 및 홈쇼핑 송출수수료 관련 거래 관행 등 관련 시장의 현황과 개선사항을 분석하여 필요한 대책을 마련하는 한편, 이와 함께 관련 부처(과학기술정보통신부, 방송통신위원회)에서도 소관 사항에 대해 검토토록 요청하기로 했다.


SK브로드밴드-티브로드 기업결합 건은 결합당사회사들은 △SK브로드밴드(존속법인)와 티브로드 3개사(소멸법인, 티브로드, 티브로드 동대문방송, 한국 디지털 케이블 미디어센터) 간 합병계약 및 △SK텔레콤의 티브로드 노원방송 주식 55% 취득계약을 체결(‘19.4.26.)하고, 2019년 5월 9일 공정위에 기업결합을 신고했다.


            ↑IMM: 아이엠엠프라이빗에쿼티 컨소시엄, HJ: 태광산업 특수관계인 지분


LG유플러스-CJ헬로 기업결합 건은 LG유플러스는 CJ헬로 발행주식 총수의 50%+1주를 CJ ENM으로부터 취득하는 계약을 체결(‘19.2.14.)하고, 2019년 3월 15일 공정위에 기업결합을 신고했다.



공정위는 기업결합 신고를 받은 직후 IPTV 사업자와 케이블방송사업자의 방송·통신 간의 기업결합으로 향후 유료방송시장의 구조재편을 수반하는 등 사건의 중대성을 고려해 심사전담팀을 구성했다.


이 건은 방송·통신 분야에서 다양한 수평, 수직, 혼합형 기업결합이 발생함에 따라 검토할 내용이 복잡하고 방대하여, 관련 시장 확정, 시장별 경쟁 제한 가능성 분석, 경제분석 및 사례분석 등 다양한 이슈들에 대하여 면밀한 심사를 진행했다.


기업결합 심사과정에서 결합당사회사 제출자료는 물론 관련 정부 기관 및 각종 연구기관의 정책보고서와 방송·통신 분야의 경쟁사업자 등 이해관계인들의 의견도 충실히 수렴하여 검토했다.


2018년 통신 시장 경쟁상황 평가(정보통신정책연구원)와 방송시장 경쟁상황 평가(방송통신위원회) 등 공신력 있는 기관에서 발간한 방송·통신 관련 보고서를 비롯한 방대한 자료를 충분히 검토했다.


특히, 주요 방송․통신사업자들을 대상으로 개최한 수차례 비공개 간담회 등을 통해 이해관계인들의 의견을 수렴했다.


또한, 결합당사회사와 경쟁사업자들이 제출한 설문조사, 경제분석 자료를 토대로 기업결합의 경쟁 제한적 효과를 계량적으로 분석했다.


유료방송시장에서 수평-혼합형 기업결합으로 인한 수신료 인상 가능성을 분석하기 위해 선진 경쟁 당국이 많이 사용하고 있는 가격인상압력 (UPP: Upward Pricing Pressure) 분석을 활용했다.


결합 당사회사가 서로 경쟁하고 있거나, 원재료 의존관계에 있는 상품․서비스를 중심으로 관련 상품시장을 확정했다.


8VSB 유료방송시장(8VSB 케이블TV), 디지털 유료방송시장(디지털 케이블TV, IPTV, 위성방송), 방송 채널 전송권 거래시장(일반유료방송 채널 전송권 거래시장, 홈쇼핑방송 채널 전송권 거래시장, 지상파방송 채널 재전송권 거래시장으로 구분), 홈쇼핑 방송 채널 전송권 구매시장, 방송 광고시장으로 각각 확정한다.


이동통신 소매시장, 이동통신 도매시장, 초고속인터넷 시장, 유선전화시장, 국제전화시장으로 각각 확정한다.


IPTV가 SO(종합유선방송사업자)를 넘어 최대 유료방송 플랫폼이고, SO 내에서도 디지털 케이블TV 가입자 비중이 가장 높은 등 유료방송시장이 디지털 유료방송상품 위주로 재편되는 등 경쟁상황이 유의미하게 변화했다.


또한, 유료방송 가입자들의 실제 구매전환, 유사성 인식, 가입 행태, VOD 이용 행태, 임계매출 감소분석 결과 등을 종합적으로 고려하여, 디지털 유료방송시장과 8VSB 유료방송시장을 별개의 시장으로 확정한다.


2018. 6월 기준 아날로그 케이블TV 가입자 수는 전체 유료방송가입자의 1.85% 수준에 불과하고, 조만간 아날로그방송이 종료될 예정임을 고려하여 아날로그 케이블TV를 유료방송 상품시장 확정에서 제외한다.


수요 및 공급의 지리적 대체성 등을 고려하여 티브로드 및 CJ헬로가 유료방송사업을 영위하는 디지털 유료방송시장 및 8VSB 유료방송 시장은 각각의 23개 방송구역으로, 나머지 상품시장은 전국시장으로 확정했다.


SO는 허가받은 방송구역을 넘어서 다른 방송구역의 유료방송사업자와 경쟁하는 것이 제도적, 물리적으로 불가능하고, 케이블TV 가입자들도 다른 방송구역으로 이주를 하지 않는 이상 다른 방송구역의 케이블TV 상품으로 구매를 전환하는 것이 사실상 불가능하다.


또한, 사업자별 시장점유율이 방송구역별로 다르고, 요금 수준 및 채널 구성도 지역별로 다른 등 실제 경쟁상황도 지역별로 차이가 있는 점 등을 고려했다.


SK-티브로드 기업결합 건 및 LG유플러스-CJ헬로 기업결합 건 모두 유료방송시장의 이종 플랫폼(케이블TV-IPTV)사업자 간 결합인 동시에 이동통신, 초고속인터넷 등 여러 시장에서 수평․수직․혼합형 결합이 발생한다.


티브로드 23개 방송구역 중 서울 서대문구 등 11개 방송구역별 디지털 유료방송시장에서 법 제7조 제4항의 규정에 따라 경쟁 제한성이 추정되며, 나머지 12개 지역 디지털 유료방송시장도 안전지대에 해당하지 않는다.


결합당사회사들이 1위인 5개 지역 디지털 유료방송시장에서 이 사건 기업결합으로 2위와의 시장점유율 격차가 18.3%p~46.2%p로 확대되며, 12개 지역 유료방송시장에서는 새롭게 1위 사업자가 된다.


결과적으로 이 기업결합으로 17개 각 방송구역 디지털 유료방송시장에서 1위 사업자로서 결합당사회사들의 시장지배력이 강화된다.


SO와 IPTV 사업자 간의 기업결합으로서 기존 이종플랫폼 간의 경쟁 구도의 변화 및 경쟁압력 약화로 인하여 결합당사회사가 디지털 케이블TV의 실질가격 인상이나 채널 수 축소 등의 경쟁 제한행위 가능성이 있다.


실제로 티브로드 방송의 시장점유율이 높은 지역에서는 낮은 지역에 비해, 적은 채널을 높은 가격으로 판매하는 등 실질요금이 높다.


결합당사회사들은 23개 방송권역에서 지역 독점적인 디지털 케이블TV 플랫폼과 IPTV 플랫폼을 동시에 보유하는 유일한 유료방송사업자가 됨에 따라, 경쟁사업자와는 상당한 생산능력의 격차가 존재한다.


결합당사회사들이 기존의 이동통신, 초고속인터넷 및 IPTV 서비스에 더해 디지털 케이블TV 서비스까지 제공할 수 있는 능력을 더하면 다양한 결합상품 구성을 통하여 결합당사회사들의 생산능력은 크게 향상된다.


또한, 결합당사회사의 유통망이 통합되어 방송․통신서비스 판매망이 확충됨에 따라, 다른 경쟁사업자에 비해 판매능력이 크게 향상된다.


더불어 방송요금 인상 가능성에 대해 PUP(Upward Pricing Pressure) 분석한 결과, 단기적 관점에서는 양의 값이 도출되므로 이 사건 기업결합 이후 단기적으로는 티브로드 디지털 케이블TV에 대한 가격 인상 유인이 존재한다.


23개 방송구역 8VSB 유료방송시장 모두 HHI가 5,000 이상이고, 23개 방송구역 디지털 유료방송시장 모두 HHI가 2,500 이상이므로 혼합형 기업결합의 안전지대에 해당하지 않는다.


티브로드 방송은 SK브로드밴드를 8VSB 유료방송의 잠재적 경쟁자의 하나로 인식하고 있고, SK브로드밴드를 비롯한 잠재적 경쟁자들은 티브로드 방송의 가격 인상 등의 시장지배력 행사를 억제해 왔다.


실제 티브로드 방송이 23개 8VSB 케이블TV 시장에서 사실상 독점사업자임에도 채널 수 축소, 채널당 단가 인상 등의 행위를 하면 고객들이 인접 시장인 IPTV 등으로 이탈할 것을 우려하여 이를 감행하지 못했다.


SK브로드밴드는 8VSB 유료방송시장의 잠재적 경쟁자 중 하나의 사업자로서 이 사건 기업결합으로 인해 8VSB 유료방송시장에서 잠재적 경쟁이 감소하게 되면 8VSB 유료방송 시장의 경쟁이 제한될 가능성이 크다.


케이블TV 서비스 외에 이동통신과 IPTV 서비스 제공능력과 결합상품 제공능력을 갖출 필요가 있어 시장진입을 위해 필요한 최소자금 규모가 현저히 증가하여 시장에 신규로 진입하는 것이 곤란해질 것으로 판단된다.


티브로드 방송은 증대된 시장지배력을 바탕으로 결합당사회사가 할인율의 조정, 성과보수 축소 등의 방법을 통해 직․간접적으로 8VSB 케이블TV 요금인상을 꾀할 유인이 높다.


UPP 지수를 추정한 결과 8VSB 유료방송의 경우 장단기 모두에서 양의 값이 도출되어 이 사건 결합 후 가격 인상 유인이 존재할 가능성이 크다.


결합당사회사는 인접 시장의 경쟁압력 감소로 8VSB 케이블TV 기존 및 신규 가입자를 대상으로 소비자의 선택권을 침해하는 등 유료방송시장에서의 경쟁을 저해할 가능성이 크다.


실제 티브로드 방송의 시장점유율이 높거나 독점인 지역이 시장점유율이 낮거나 복수의 SO가 있는 지역에 비해, 8VSB 케이블TV에 대해 더 적은 채널을 편성하고 더 높은 채널당 단가를 책정했다.


SK브로드밴드 및 티브로드 방송의 직․간접 유통망을 통해 자사의 초고속인터넷 및 이동통신 서비스 등과의 결합판매 및 기존 저가요금제 가입 고객을 대상으로 한 요금제 상향판매를 시도할 가능성이 있다.


또한, 8VSB 케이블TV 상품에 대한 소극적인 마케팅, 인센티브 축소 및 요금할인 축소 등을 통해 고가의 요금제 상품으로 신규 및 전환 가입을 유도할 가능성이 매우 크며 이는 8VSB 케이블TV 가입자에게 실질적인 경제적 부담으로 귀결될 것으로 예상한다.


23개 8VSB 유료방송시장의 HHI는 모두 5,000 이상이고, 23개 방송구역 중 22개 디지털 유료방송시장에서 HHI가 2,500 이상이므로 혼합형 기업결합의 안전지대에 해당하지 않는다.


아울러, 관련 시장에서 결합당사회사가 각각 4위 이하 사업자인 상황에 해당하지도 않는다.


CJ헬로는 LG유플러스를 8VSB 유료방송의 잠재적 경쟁자의 하나로 인식하고 있고, LG유플러스를 비롯한 잠재적 경쟁자들은 CJ헬로의 가격인상 등의 시장지배력 행사를 억제해 왔다.


실제 CJ헬로가 23개 8VSB 케이블TV 시장에서 사실상 독점사업자임에도 채널 수 축소, 채널당 단가 인상 등의 행위를 하면 고객들이 인접 시장의 IPTV 등으로 이탈할 것을 우려하여 이를 감행하지 못했다.


LG유플러스는 8VSB 유료방송시장의 잠재적 경쟁자 중 하나의 사업자로서 이 사건 기업결합으로 인해 8VSB 유료방송시장에서 잠재적 경쟁이 감소하게 되면 8VSB 유료방송 시장의 경쟁이 제한될 가능성이 크다.


케이블TV 서비스 외에 이동통신과 IPTV 서비스 제공능력과 결합상품 제공능력을 갖출 필요가 있어 시장진입을 위해 필요한 최소자금 규모가 현저히 증가하여 시장에 신규로 진입하는 것이 곤란해질 것으로 판단된다.


이 사건 기업결합으로 인해 외부로부터의 잠재적 경쟁압력이 약화하면 결합당사회사는 할인율의 조정, 인센티브 축소 등의 방법을 통해 직․간접적으로 8VSB 케이블TV 요금인상을 꾀할 가능성이 크다.


UPP 분석결과 8VSB 유료방송의 경우 단기에서 양의 값이 도출되어 이 사건 결합 후 가격 인상 유인이 존재하는 것으로 확인되었다.


실제로 CJ헬로는 IPTV 등 인접 시장의 시장점유율이 낮거나 독점 SO인 지역의 경우 IPTV 등의 시장점유율이 높거나 복수의 SO가 있는 지역에 비해, 8VSB 케이블TV에 대해 더 적은 채널을 편성하고 더 높은 채널당 단가를 책정하고 있는 것으로 확인됐다.


또한, 8VSB 케이블TV 상품에 대한 소극적인 마케팅, 인센티브 축소 및 요금할인 축소 등을 통해 고가의 요금제 상품으로 신규 및 전환 가입을 유도하여 소비자의 선택권을 제한할 가능성이 크며 이는 8VSB 케이블TV 가입자에게 실질적인 경제적 부담으로 귀결될 것으로 예상한다.


결합당사회사들의 결합 후 시장점유율 합계는 21.9%이고 이동통신 소매시장에서 3위 사업자에 해당하므로 경쟁 제한성이 추정되지 않는다.


결합 후 이동통신 소매시장의 HHI는 3,093이고 HHI 증가분은 50이므로 기업결합 심사기준의 안전지대에 해당하고, MVNO 시장만 보더라도 HHI는 871이고 HHI 증가분은 98이므로 안전지대에 해당한다.


이 사건 기업결합으로 증가하는 시장점유율은 1.2%p에 불과하므로 경쟁 제한 우려는 크지 않으리라고 판단했다.


최근 CJ헬로의 가입자 수 및 점유율 감소 추세, 매출액 증가율 감소 추세 및 영업이익 적자, MVNO 시장 자체의 경쟁력 약화 추세 등을 고려할 때 현시점에서 CJ헬로의 독행기업성이 크게 약화됐다.


설령 CJ헬로의 독행기업성을 인정한다고 하더라도, 법상 경쟁 제한성 추정요건에 해당하지 않고 안전지대에 해당하는 점, LG유플러스의 시장에서의 지위와 1위 및 2위 사업자와의 격차 등을 고려할 때 경쟁 제한 우려는 크지 않으리라고 판단했다.


결합당사회사는 이동통신 소매시장의 3위 사업자이고, 현재 이동통신 시장에서 MNO 3사 간 치열하게 경쟁이 벌어지고 있으며, 과거 협조 사례도 없는 점 등을 고려할 때 협조 가능성은 크지 않다.


공정위는 이번 기업결합으로 인한 디지털 유료방송시장 및 8VSB 유료방송시장에서의 경쟁 제한 우려를 해소하고, 소비자의 선택권을 보호하기 위해 다음과 같이 시정조치를 부과하기로 했다.


서울 도봉구·강북구 지역 등 17개 방송구역 디지털 유료방송시장 및 서울 도봉구․강북구 지역 등 23개 방송구역 8VSB 유료방송시장에서의 경쟁 제한적 우려를 해소하기 위해 2022년 말까지 가격인상제한 등의 시정조치를 부과하기로 했다.


서울 은평구 등 23개 방송구역 8VSB 유료방송시장에서의 경쟁 제한적 우려를 해소하기 위해 2022년 말까지 가격인상제한, 8VSB 이용자 보호 등의 시정조치를 부과하기로 했다.


다만, 급변하는 유료방송시장의 상황을 고려하여 기업결합 후 1년이 지나간 시점에 시정조치의 변경을 요청할 수 있게 했다.


공정위의 이번 시정조치는 디지털화 및 방송․통신 융합화에 따라 이루어진 유료방송시장 재편 과정에서 발생한 IPTV 사업자와 케이블사업자 간 기업결합에 대해 조건부 승인을 함으로써, 빠르게 변화하는 기술 및 시장환경에서 혁신 경쟁을 촉진하고, 디지털 및 8VSB 유료방송시장에서 발생할 수 있는 소비자 선택권 제약이나 실질가격 인상에 따른 소비자 피해를 예방한다는 데 의미가 있다.


공정위는 국내 유료방송시장이 급속하게 변화하고 있고, 유료방송사업자 간의 경쟁이 치열하게 전개되고 있는 점 및 국민 생활과 밀접한 연관이 있는 방송·통신 시장 등에서의 기업결합인 점을 고려하여 면밀하고 공정한 심사를 진행했다.


앞으로도 급변하는 기술․혁신시장에서의 기업결합에 대해서는 기업들이 기술과 시장의 빠른 변화에 적시에 대응할 수 있도록 면밀하고 신속한 심사를 진행하는 한편, 경쟁 제한 폐해는 근원적으로 방지하여 소비자 피해를 예방해 나아갈 계획이다.


더불어, 공정위는 기업결합 심사과정에서 방송 채널 전송권 거래시장에서 중소 PP 프로그램사용료 및 홈쇼핑 송출수수료 관련 거래 관행 등 관련 시장의 현황과 개선사항을 분석하여 필요한 대책을 마련하는 한편, 이와 함께 관련 부처(과학기술정보통신부, 방송통신위원회)도 소관 사항을 검토토록 요청한다는 점에 의의가 있다.


앞으로도 공정위는 기업결합 과정에서 각각의 시장에서 발생하는 불공정한 거래행태를 발굴하고 이를 개선하기 위한 노력을 지속할 것이며, 이를 통해 각각의 시장에서 자유롭고 공정한 경쟁이 이루어질 수 있도록 할 계획이라고 밝혔다. 강경남 기자

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